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土地利用规划将步入存量规划时代 谭朝艺

发布时间:2015-09-09

导读:土地是城乡发展的基础。我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展对土地产生了大量的需求,在18亿亩耕地红线及生态保护红线等硬性约束下,原来单纯依赖土地增量的发展模式已难以为继。土地规划步入存量规划时代,本文对存量土地规划相关问题进行探讨,提出完善存量土地规划的相关建议。

一、政策关注存量土地再利用

面对我国人多地少、资源相对不足、环境容量有限的基本国情,过度消耗、低效利用资源的粗放增长方式难以为继,通过重新合理规划、盘活存量土地、强化节约集约用地等手段提高土地利用效率、统筹城乡土地配置,已经成为政策关注的焦点。“十二五”规划提出了“单位国内生产总值建设用地下降30%”的节约集约利用地总体目标。近两年来,国土资源部也在进一步细化落实该目标,从出台的《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》(国土资发〔201247号)、《节约集约利用土地规定》(国土资源部2014年第61号令)、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014119号)等多个节地文件,到低效建设用地再开发试点、棚户区改造、适度减少新增建设用地计划指标的土地利用计划调节机制等等,都传达出“以压增量倒逼存量挖潜”已被提到国家战略层面。由此可见,新型城镇化不能成为又一场土地盛宴,“控增逼存”、盘活存量土地将成为未来土地利用政策主导的方向之一。

二、存量土地规划的时代是否已经到来

针对当前土地利用管理形势,永乐国际在思考未来一定时期内土地利用规划,是不是会朝着存量规划的方向进行编制。在这之前,永乐国际先来看两组数据:1、据《2012年国家级开发区土地集约利用评价情况》显示,341个国家级开发区中,工业用地综合容积率最高达3.36,最低仅0.08,工业用地综合容积率在0.5以下的开发区占总数的15%;工业用地建筑系数最高达99.10%,最低仅11.11%;工业用地产出强度最高达25亿元/公顷,最低仅26万元/公顷。

2、根据国土部网站资料,2008-2012年全国累计批而未供土地占批准建设用地总量的41.6%。据有关报道,2012年底广东省建设用地规模量已逼近2020年建设用地总规模指标。

据以上数据显示,各地闲置和低效用地普遍存在,节地挖潜空间较大。在国家节约集约用地有关政策约束下,规划编制将逐步从增量到存量规划的转型,“存量规划”亦已如潮而至。1121日国土资源部召开的土地利用总体规划调整完善工作视频会议,要求各省区新增建设用地规模原则上保持不变。本次土地利用总体规划调整完善工作将在现行规划的剩余新增建设用地规模和存量建设用地中寻求发展之道,这也应证了存量土地规划时代的到来。

三、如何看待存量土地规划

所谓存量规划,就是规划不再倚重通过新增建设用地规模来实现对预期各项建设项目的用地安排,而是主要通过对现状建设用地范围内的闲置土地和利用不充分、不合理、产出低的土地,特别是对现有城市建设用地中的低效利用的、破产企业闲置的建设用地,以及破旧星散村落、废弃工矿等用地的二次利用来保障规划各类建设项目的落实。存量规划使永乐国际放缓甚至停止扩张的脚步来审视这长期以来对土地的过度消耗、低效利用粗放经营带来的种种,也是探索在资源极其有限的条件下如何处理好“发展”与“保护”关系的必然方式。通过探索和科学编制存量规划,才能更好的为地方经济发展提供保障,才能促进土地利用方式由粗放型用地向节约和集约用地转变,才能做到可持续发展。

四、存量土地规划实施难度和挑战是什么

做增量是预期性的,是未来的,但是存量是即时性的。如果说增量规划主要是解决在一张白纸上,怎样合理布局各种“色块”(功能),那么存量规划主要是解决怎样在已经布满“色块”的现状图上,将一个已有的“色块”转变为更合理、更和谐的“色块”。但事实上,存量规划并不是改变“色块”那么简单,在现有形势下仍将面临着不小的难度与挑战。

1、存量土地再利用,必须理顺现有各项利益关系,协调难度大,所需投入较高。存量是既有受损方的存在,是马上面临着的现实矛盾,在对既有存量土地“动手”时,面临首个问题就是何如平衡其间各利益群体之间的关系,并能妥善解决才是关键。

2、存量土地的再利用必须在政府的引导下由各个部门协同合作。这牵涉不仅仅是国土部门一家之事,特别是在我国当前的建设用地利用管理过程中,国土部门主要是管将用地批出去,规划(城建)部门则主要对批准的土地进行具体规划建设,加上永乐国际各职能部门仍相对独立工作的实际情况下,针对存量规划这种牵涉部门众多、利益复杂的实际工作,很难能实现“一家独秀”,势必需要从整个区域,小则县级、大则市级或更高级为单位进行一盘棋的统筹考虑、协同作战。

3\由于一直以来的增量规划,永乐国际已经习惯了一切规划预期建设目标的落实都是通过新增规模来实现,而对存量规划如何编制缺乏必要的可行性分析、计划安排、配套机制,甚至对自身家底掌握不清楚。

4、既有土地使用者对存量土地再利用的不理解。土地使用者对自己所使用的土地在整个区域中的利用功能、效率等情况,缺乏与时俱进观念的改变,部分使用者还是过分坚守那份既有的现实,即便已经破败不堪、荒废闲置,仍一时半会无法让自己的产权进入“集约”的范围,等等一系列工作仍然需要永乐国际政府及相关职能部门在实践中不断探索。

五、存量土地规划从哪入手

尽管当前存量规划的编制与实施存在着种种困难,但面对土地利用方式转型的客观要求,规划必须从既有的工作方式中走出来,敢于实现自身的提升与转型,积极推进存量土地规划的编制与实施,存量规划可从以下方面入手:

1、从“退二进三”,清退、腾挪空间

过去由于粗放的工业化,遗留下了众多大型工厂占据于城市中心大片土地的问题依然普遍存在。对因行业、生产环境、产能淘汰、产业低端、产出率不高等工矿企业,或因规划调整实际用途已不适合现有企业发展的,鼓励采取合作投资、退二进三、协议收回等适宜方式实施土地盘活置换、企业“腾笼换鸟”,实现从现有的低效的、不适合城市功能等“存量”土地中挖掘潜在“增量”来源。广钢集团搬迁、首钢集团搬迁、南京化纤搬迁、重钢集团搬迁等巨无霸成功搬迁的案例在向永乐国际传递一个信息:结合产业结构调整,因地制宜合理推进“退二进三”,不但能够实现向“存量”要“增量”,还能改善城乡人居环境,改善市容市貌。

2、向“三旧”改造要增量

“三旧”改造中,旧工业区建筑结构较简单、产权相对集中,因而改造过程中的拆迁难度较小,开发成本相对较低,因此已成为各地挖掘增量的主要途径之一。但合理、有序推进旧城镇以及棚户区改造和用地再开发,提升城镇用地人口、产业承载能力;统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿复垦等手段,盘活农村低效和空闲土地,改善农村生产生活条件和农村人居环境,也是势在必行。

3、向棚户区改造要增量

重点推进城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、华侨农场危房改造等,优先安排连片规模较大、居住条件困难、住房基本功能不全、房屋抗震性能差、结构和消防安全隐患严重、群众要求迫切的改造项目,稳步实施城中村改造,努力将棚户区改造成为环境优美的新型社区。以棚户区改造推进城市转型升级,优化和提升城市形象,从棚户区改造的存量土地中挖掘土地增量空间。

4、从其他存量空间要增量

全面清理本行政区域内的批而未用土地和闲置土地,充分利用好现有的批而未用土地和闲置土地,盘活存量空间。

六、存量土地规划编制的建议

1、结合现有基础,做好基础调查和可行性分析

在现有的年度土地利用变更调查和集体土地确权发证工作成果的基础上,通过深入调查,详细了解存量土地产权单位盘活存量土地的意见和要求,如:产权、产业要求、利用方式、价格等方面,并建立存量土地档案,结合区域、产业发展分析规划变更或调整的政策、经济、社会可行性等。同时,组织相关部门进一步调查研究,尽快制订详细的存量土地再利用计划和规划,进行全盘考虑,统筹安排,逐步盘活。存量规划,必须以改善原使用权人的生产生活质量、提高土地利用效率为核心,绝不能演变成新一轮房地产开发运动。

2、发挥顶层设计功用,强化简政放权,奖惩并举

协同推进存量规划的核心工作就是对存量低效用地再利用,是对传统土地管理制度的探索创新,其影响面广、涉及利益复杂,是一项系统性的大工程。一是政府应从顶层设计角度出发,制定改革和探索思路,鼓励条件成熟地区勇于先行先试,在实践中总结、完善;二是政府领导应统一思想,凝聚共识,谋定而后动,一旦开始,就必须坚定信心,排除万难踏实干出实效;三是制定创新机制,加强简政放权,按照责、权、利对等原则,明晰政府部门职责,赋予基层政府相应权利,调动存量低效用地权属人积极性,形成全社会共同推进存量规划的良好政策环境;四是做好监督考评,政府行政绩效与存量低效用地利用指标直接挂钩,各地区新增建设用地指标与完成盘活存量低效用地任务相关联,形成监督考评通报制度、奖惩联动机制。

3、采取差异化开发策略,因地制宜

推进存量规划针对不同地区的存量规划,实行差异化改造策略。在区域间和区域内发展不平衡的情况下,存量用地应针对不同地块的禀赋特点给予区别对待,赋予不同的发展功能,适用不同的规划策略。

4、加强公众参与

存量规划必须依靠基层单位和人民群众的力量的支持,发挥基层敢为人先的精神,尊重群众诉求,这样才能化解矛盾,事半功倍,实现存量规划有序推进的良好局面。一是信息公开透明。存量规划涉及人民群众利益,信息的公开透明是更好地发现和解决问题的重要前提。二是公众参与,包括参与影响存量规划涉及项目的决策和执行过程,参与政策制定、规划方案审核和建设监督等。存量土地主体的强烈愿望是存量规划工作最强大的动力,人民群众的支持和参与是政府执行政策措施的重要社会基础。三是充分发挥社会机构、组织等第三方机构的作用,发挥他们成为政府和公众沟通的桥梁、纽带,反映公众的诉求,传递和解释政府的政策要求,科学引导建设主体依法依规有序开展规划建设,发挥润滑剂作用。

5、做好与相关规划的衔接

存量土地规划编制过程中,存量挖潜、指标置换以及指标盈余新增规模的布局,都应该在充分论证区域资源,如耕地、生态环境等资源、资源承载力、拆迁安置可行性等基础上开展。同时,还应结合“三旧”改造、土地整治规划、棚户区改造等专项规划及调查成果统筹安排布局。
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