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基于“三层四线”的“多规合一”管理平台 罗以灿

发布时间:2015-09-09

导读:本文通过分析国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划的主要差异,制定协调各类规划的统一标准体系,提出构建以“三层四线”为核心,整合衔接各类规划的管理平台,为实现城市“多规合一”提供技术支撑。

目前我国国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划等规划的编制与管理由不同职能部门主导,彼此间存在空间范畴、规划目标及技术标准等方面的差异,甚至存在矛盾之处,给具体的城市规划实施造成了困难。本文通过分析各类规划存在的主要差异,制定协调各类规划的统一标准体系,提出构建以“三层四线”为核心,整合各类规划成果的规划管理平台,为实现城市“多规合一”提供技术支撑。

一、主要差异分析

1、基础数据的差异

由于各职能部门编制规划时主要采用本部门或本系统的各类基础数据数据采集所采用的空间坐标系、数据格式及数据统计口径等存在较大的差异。例如,所采用的空间坐标系有国家西安80坐标系、北京54坐标系,还有地方坐标系;而所采用的数据格式有支持Arcgis平台、Mapgis平台以及CAD平台等;上述的差异导致了基础数据无法在统一的平台下共享交互。

此外,在基础数据的统计方面,特别是人口数据、现状建设用地数据,由于所采用的统计口径、统计方法、对建设用地内涵的不同界定,导致基础数据不具备可比性。

2、规划目标的差异

当前国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划在行政上分属不同的职能部门,各部门在行政职责、关注重点的差异,导致各规划在规划目标上各不相同。

1)国民经济和社会发展规划是“国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合型规划”,也是“政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”,其关注的重点是目标与政策,但由于与空间不对接,容易导致项目无法落地,如某区“十二五”规划中安排了重点项目多达100余项,其中已在土地利用总体规划中进行建设用地安排的仅60项。此外,两个规划中存在同一项目却使用不同名称的情况。

2)城市总体规划的目标是“协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展”,但常因追求“空间布局”的协调或过多考虑城市的“可持续发展”,导致其划定的建设用地布局与土地利用总体规划确定的建设用地布局不衔接,建设用地规模远远超出土地利用总体规划的建设用地规模控制指标,如某区城乡规划截止2020年规划期末的建设用地总规模为169.42km2,而同期土地利用总体规划建设用地总量控制指标仅为144.81km2,缺口近25km2

3)土地利用总体规划的目标是“实行土地用途管制,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地特别是基本农田实行特殊保护”,然而由于对土地的自然界线过多考虑,对土地与城市发展的关系考虑不足,一些地方基本农田保护区的划定犬牙交错,导致城镇布局结构不完整,基础设施难以实施。

3、规划期限的差异

国民经济和社会发展规划的规划期限通常为5年,与地方城市政府执政一届相对应的5年有比较完整意义的对应关系。城市总体规划的规划期限一般为20年,同时还会对城市更长远的发展作出预测性安排。土地利用规划的规划期限由国务院规定,一般为10-15年。

目前,很多城市“三规”并非同时展开,“三规”的基期年、目标年和规划期限不一致,导致各规划之间难以衔接。

4、用地分类标准的差异

用地分类标准的差异,主要涉及土地利用总体规划和城市总体规划。目前,土地利用总体规划采用的规划用地分类标准是土地利用总体规划数据库标准中的土地规划分类体系,而城市总体规划采用的则是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011),两者对规划用地的分类标准、内涵存在较大的差异,且无法直接对应。例如,土地利用总体规划中水利水工建筑属于建设用地,但城市总体规划中没有对应的分类,在城市总体规划图中此类用地一般根据用地性质部分表达为市政公用设施用地,部分表达为水域或其他非建设用地。这也是导致“两规”建设用地总规模不一致的原因之一。

二、建立统一的标准体系

由于“多规”之间存在的上述差异,因此,“多规合一”及其管理平台建设的基础就是要制定协调各类规划的统一标准体系,具体如下:

1、统一坐标系统

坐标系统主要包含国家坐标系统和地方坐标系统两大类,分别为北京54坐标、西安80坐标和地方坐标共3种。“多规合一”工作须建立统一空间坐标系统,实现一图双坐标(西安80坐标系、广州坐标系)的对应转换(详见图2-1)。


2、统一规划目标

虽然,一个地方的多个规划在规划目标上存在差异,但是地方城市政府的发展思路是唯一的,指导各个规划的内容也只有一个,就是城市经济社会发展战略。“多规合一”的城市发展目标与战略层面应以国民经济和社会发展规划为指导,结合土地利用总体规划、城市总体规划、生态环境保护规划等,使其发展思路和规划目标一致,实现目标(发展方向与重点项目)、指标(用地指标)和坐标(空间布局)协调统一。

3、统一规划期限

综合考虑国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等规划期限长短的利弊,强化规划实施的稳定性和权威性,兼顾政策措施调整的灵活性,将“多规合一”的规划期限明确为10-15年,每5年评估修订一次,以适应经济社会发展、空间环境变化、增强规划的宏观调控功能。

4、统一用地分类标准

建立涵盖国土城乡、内涵统一的规划用地分类标准,明晰土地利用总体规划和城市总体规划中建设用地、城乡建设用地、建制镇用地、农村居民点用地等内涵定义,建立协调土地利用总体规划用地与城市总体规划用地对接转换的关系(图2-2)。


三、总体框架设计

基于“三层四线”的“多规合一”管理平台总体框架包括三层一库,即基础层、核心层、管理层和现有规划成果库(图3-1),“四线”是指基本农田控制线、生态保护控制线、建设用地规模控制线和建设用地扩展边界控制线。

1、基础层

基础层:包括地籍图、土地利用现状图、行政区划图、道路中心线、地下管网、地形图、影像图、各类经济人口统计数据等。所有基础层数据应在统一坐标系统、统一数据格式、统一分类标准和统一存储平台的原则下,建立“多规合一”基础地理信息层(数据库),实现基础地理数据的共享(图3-2)。各类规划编制,须以管理平台中的基础地理信息层(数据库)作为其规划基础数据。


 

2、核心层

核心层:为各类规划整合、编制和调整的参考基准,包括空间管控“四线”、法定图则和重点项目。

空间管控“四线”包括基本农田控制线、生态保护控制线、建设用地规模控制线和建设用地扩展边界控制线。

法定图则主要包括法定文件、土地开发强度和其他控制要求;

重点项目是经整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行了分期,并作为土地利用总体规划和城市总体规划重点落实安排建设用地规模的对象。

1)基本农田控制线

即基本农田保护区边界线,是为对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域。按照《基本农田保护条例》进行管控,线内禁止进行破坏基本农田的活动,不得擅自改变基本农田用途或者占用基本农田进行非农建设。

2)生态保护控制线

根据有关法律、法规,综合分析土地利用总体规划、城市总体规划、林业发展规划、环境与生态保护规划等相关规划对生态环境保护的要求,结合城市的实际情况,将自然保护区(核心区)、一级水源保护区、森林公园、坡度大于25°的山林地、主干河流(水利蓝线)、水库、湿地及具有生态保护价值的滨海陆域、维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地等区域划定为生态保护控制线,保障城市基本生态安全。

生态保护控制线范围内,除国家、省市重点交通项目、市政公用、科研和旅游设施及军事项目,其他情形项目一律禁止建设。线内已建合法建筑物、构筑物,不得擅自改建和扩建,范围内的原有农村居民点保留或逐步实施搬迁。

3)建设用地规模控制线

按照土地利用总体规划确定的建设用地总规模,在落实国民经济和社会发展规划确定的重点发展区域和重点建设项目的基础上,协调城市总体规划和土地利用总体规划建设用地布局,划定统一的建设用地规模控制线,作为城市的允许建设区域,但必须严格区分城乡建设用地控制线和非城乡建设用地控制线。

建设用地规模控制线范围内允许建设,建设内容必须符合土地利用总体规划、控制性详细规划(法定图则)控制要求,且非城乡建设用地控制线范围内不得安排城乡建设项目。

4)建设用地扩展边界控制线

综合分析城市拓展方向,避开基本农田控制线和生态保护控制线,在建设用地规模控制线外,总量控制在土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模的20%范围内,划定建设用地扩展边界控制线(有条件建设区),作为满足特定条件后可以开展城乡建设的空间区域。其中,将连片的城镇集中建设控制区划为城市增长边界。

建设项目选址位于建设用地扩展边界控制线内的,须按照土地利用总体规划有条件建设区使用办法,编制有条件建设区使用方案,报有审批权限的管理部门批准后,方可使用。

3、管理层

管理层:包括规划整合、规划调整、规划审批等管理信息。其中,规划整合是管理平台中的重点内容。它通过管理平台核心层“四线”管控、法定图则和重点项目的整合判读机制,梳理各层次不同规划成果,分析其与核心层的冲突和矛盾,按照规划整合原则和程序,协调解决矛盾,使各个规划协调统一,实现“多规合一”(图3-3)。


四、系统实现

根据管理平台公用性和基础性的特点,系统架构将尽可能采用面向服务的软件架构(serviceorientedarchitectureSOA)SOA是一种组件模型,它通过应用程序功能单元(称为服务)之间定义完善的接口和契约,来联系应用程序中的不同服务。

管理平台开发过程中尽可能将系统提供对外服务的应用程序功能封装和发布为Web服务,通过服务注册和服务目录,向各部门的应用终端提供Web服务,使系统的功能可以采用松耦合的方式实现集成,并使管理平台提供的功能服务具有可扩展性。

管理平台海量异构数据的整合工作,是“多规合一”的基础条件。管理平台空间数据应按照“数据库-子库-专题(分类)-层-要素及属性”的层次框架建立数据库,按分类分层原则组织数据。

管理平台将拥有多种信息表现平台,包括GIS系统、CAD系统、Web页面,可实现信息检索查询、业务审批、数据更新编辑、信息发布、制图输出功能;针对不同应用权限,定制相应的基本信息配置。

五、结语

基于“三层四线”管理平台的构建,分析了各类规划存在的主要差异,并制定了协调各类规划的统一标准体系,为建设“多规合一”管理平台提供了一些思路和方法,但还需要在实践中不断修正、完善,欢迎批评指正。
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