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上海、重庆、广州等地“多规合一”的实践综述 李琼

发布时间:2015-09-09

导读:本文从组织机制、关键技术两个方面对上海、重庆、广州开展“多规合一”的工作思路和技术操作经验等进行归纳总结,以期为各地“多规合一”工作开展提供借鉴。

2014年8月国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014197号),要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作,统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划四规合一,探索整合相关规划的空间管制分区,划定城市开发边界,永久基本农田红线和生态保护红线,形成合理的城镇、农业、生态空间布局;完善经济社会,资源环境政策和空间管控措施,形成一个市县一本规划,一张蓝图的管理目标。

从国家政策层面来看,“多规合一”将是今后规划发展的趋势。尽管“多规合一”目前还处于探索前行的阶段,但从实践的角度来看,近年来上海、重庆、广州等城市开展的“两规”协调、“三规合一”等实践已经为“多规合一”奠定了一定的基础,并且积累了十分宝贵的经验。

一、组织机制

1、上海:国土局和规划局合并

上海“多规合一”实践的核心是将国土局和规划局合并,成立规划和国土资源管理局,并由新成立的机构组织编制土地利用规划,实现“两规合一”,确保土地利用规划和城市规划的衔接。

上海自2008年开始进行机构调整,并以嘉定、青浦两区试点进行“两规合一“工作,目前已在全市展开。土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。上海市“两规合一”工作根据城市发展的需求,按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则进行。

总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变,依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标,同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

2、重庆:从“三规合一”到“五规合一”

重庆“多规合一“的实践有几个特点:一是以城乡统筹为契机进行规划体系改革;二是规划合一的探索不断扩展,由“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”;三是规划主导部门由规划局转到发改委,有利于更好地发挥发展规划对土地利用和城市规划的指导作用、协调各部门和各规划的关系;四是以发展规划为指导、空间规划为载体,统一规划编制的技术要求,增强各规划之间的协调性;五是提取各规划的核心要素,形成综合实施方案,引导近期发展建设。

“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导。“四规叠合”工作采取自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据,作为各相关规划编制的基本依据;其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价,形成方案初稿;小组根据各区上报的方案进行综合平衡,并提出调整意见;最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后,报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上,形成综合四规核心要素的综合实施方案,用以指导五年的发展和建设.。目前,重庆市又以沙坪坝区为试点,准备进行经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”(又称“五规叠合”)的实践。日前已制定了“重庆市沙坪坝区‘五规叠合’实施方案”并向社会公布。

3、广州:市级统筹,区为单位进行“三规合一”编制

广州开展“三规合一”工作与上海等地不同,其初衷是解决规划实施层面的问题,而区一级是规划实施的主体,因此是以区为单位进行“三规合一”编制,由广州市统筹,实施“三上三下”,市、区联动的工作思路,也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。

广州市“三规合一”工作分为三个阶段,每个阶段工作都由市、区两级政府联动完成。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作,并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查,并提出审查意见及下一阶段意见后,下达各区(县级市)政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动”,“三上三下”。第一阶段(“一上一下”):实事求是,发现矛盾。工作重点是摸清全市“三规”差异,制定差异图斑处理措施。第二阶段(“二上二下”):应调尽调,减少失误。工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则,明确可调整的建设用地数量及规模,并形成“三规合一”的框架性文件。第三阶段(“三上三下”):注重实效,合理调入。工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模,依据发改委确定的建设项目排序,布局建设用地,确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线,形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”,重点明确市、区责任和部门分工,建立良好协调制度,保障市与区,规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调,确保不越位、不缺位,相互补位,保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展通过项目协调会的形式,区“三规办”召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总,并呈报区“三规合一”领导小组,对各类重点项目进行整理、甄别、排序,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期,最终形成“三规合一”重点项目库,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以某区为例,共召开5次大型项目协调会涉及68个相关部门与单位,最终形成包括254项各类项目的“三规合一”重点项目库,明确各个项目的近中远期用地需求,原“两规”落实规模,区“三规合一”补充落实规模等情况,保证了“三规合一”工作的有效实施。

二、“多规合一”关键技术

1、上海

1)确定规模、优化布局、保证流量

上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制,实现技术层面的衔接。在方案编制工作中,“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量。

确定规模——建设用地规模、规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容,也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下,实事求是划定。

优化布局——是“两规衔接”的重要特征,也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求,在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定,进而维护城市整体空间结构的完整性。保证流量——结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划(20112015年)编制工作,结合地区发展重点和实际需求,同归“控增逼存、盘活存量”等手段,促进土地资源集约,节约利用,确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。

2)统一平台、“三条控制线”、配套政策

上海“两规”衔接的主要成果是建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线管控方案和相关配套政策及城乡规划编制体系。

统一的数据基础和信息平台——“两规合一”工作的基础数据采用在第二次全国土地调查统一时点变更的数据,由此而形成基础数据具有现势性和真实性。在此基础上,进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。

出台“三条控制线”管控方案——“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现,也是确保规划实施、工作时效的关键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线,根据不同控制线的特点,分别实行刚性管制(具体细分为强控制和次强控制)。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内,其中新增工业项目,原则上必须落在产业区块用地范围内,基本农田不得占用。配套相关政策和实施机制——“两规合一”的重点特点是确保规划的实施,综合运用多种规划实施手段如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。

2、重庆

1)规划一张图、建设一盘棋、管理一张网

以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划,实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网,依据“国土定量、规划定位”的指导思想,采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划,具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念,将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。

2)沙坪坝区“五规叠合”实施方案

重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案,推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源,促进空间协调、项目落地、调控统一,充分发挥规划实施方案的指导作用,不但促进沙坪坝区的全面跨越发展,也将对重庆市“多规合一”工作起着指导作用。

3、广州

1)对“两规”技术手段进行协调

广州市的工作重点是对“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致,通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等技术手段进行协调,再以发改委明确的重点项目为抓手,满足近期建设项目的需要,并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线,并将其纳入数据平台管理,以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。

面向实施的“三规合一”规划涉及到“两规”大量差异图斑的调整工作,这将涉及到对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作,20138月国土资源部批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下文简称《试点方案》)为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。《试点方案》提出“创新土地利用规划编制和审批机制”,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划,由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制,为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。

2)颁布技术指引,推动各区(市)“三规合一”

广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果,颁布了《广州市区(县级市)“三规合一”规划编制技术指引》及《广州市“三规合一”规划成果数据标准(试行)》,广州各区(市)的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各区(市)通过“三规合一”规划的编

制有望把握经济发展的趋势,准确分析市场开发前景,从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台,将各种空间信息,如城市的发展战略、城乡规划、土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上,并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程,形成统一的政策平台,使“三规”及相应配套政策保持高度统一。

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